Assodipro in Corte Costituzionale per i Diritti Sindacali dei Militari. Esposizione alla Corte dell’ avv. prof. Andrea Saccucci

III. L’INSUFFICIENZA DEL SISTEMA ITALIANO DELLA RAPPRESENTANZA MILITARE ALLA LUCE DEGLI STANDARD INTERNAZIONALI IN MATERIA DI LIBERTÀ SINDACALE

1. La grave compromissione degli elementi essenziali della libertà sindacale derivante dal divieto posto dall’art. 1475 del d.lgs. n. 66/2001 non è minimamente compensata dalla disciplina interna della rappresentanza militare. Quest’ultima presenta, a ben vedere, numerose analogie con quella francese, sicché le conclusioni cui la Corte europea è pervenuta al riguardo nelle citate sentenze Matelly e Adefdromil valgono anche per la situazione esistente nel nostro Paese.
2. La rappresentanza militare nell’ambito delle forze armate è disciplinata dagli artt. 1476 ss. del d.lgs. n. 66/2010 e dal d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 (“Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”).
3. Sotto il profilo organizzativo, la compagine rappresentativa di cui trattasi è di tipo piramidale ed è strutturata, ai sensi dell’art. 871 del d.P.R. n. 90/2010, su tre livelli: un organo centrale (c.d. CoCeR), degli organi intermedi (c.d. CoIR) e degli organi di base (c.d. CoBaR). L’organismo centrale ha carattere nazionale ed è articolato in commissioni interforze di categoria e in sezioni di forza armata o di corpo armato. Quello intermedio opera presso gli alti comandi, mentre quello di base agisce presso le c.d. unità di base, compatibilmente con la struttura di ciascuna forza armata o corpo armato.
4. Gli organismi in parola hanno (rectius: dovrebbero avere!) base elettiva ed il relativo sistema elettorale prevede che i membri dei consigli di base vengano eletti tra (e da) i militari in servizio presso la corrispondente unità di base. I rappresentanti così eletti negli organismi di base provvedono poi all’elezione dei delegati negli organismi intermedi, i quali, a loro volta, eleggono i membri dell’organo centrale.
5. Quanto alle competenze, gli organi di rappresentanza si occupano, in via generale, delle materie individuate dall’art. 1478 del d.lgs. n. 66/2010 e, segnatamente: i) conservazione dei posti di lavoro durante il servizio militare; ii) qualificazione professionale; iii) inserimento nell’attività lavorativa di coloro che cessano dal servizio; iv) provvidenze per gli infortuni subiti e per le infermità contratte in servizio e per causa di servizio; v) attività assistenziali, culturali, ricreative e di promozione sociale, anche a favore dei familiari; e vi) organizzazione delle sale convegno e delle mense; condizioni igienico-sanitarie; alloggi.
6. Oltre a tali competenze generali, i singoli organismi di rappresentanza sono investiti, a ciascun livello, di alcuni poteri specifici, disciplinati dagli artt. 879 e 880 del d.P.R. n. 90/2010. Da un lato, il CoCeR (l’organismo rappresentativo a livello nazionale) ha il potere di formulare pareri, proposte e richieste su tutte le materie che formano oggetto di norme legislative o regolamentari circa la condizione, il trattamento, nonché la tutela di natura giuridica, economica, previdenziale, sanitaria, culturale e morale dei militari. Dall’altro, il CoIR e il CoBaR (rispettivamente, l’organo intermedio e quello di base) hanno competenze ricollegabili unicamente “alle istanze di carattere collettivo e di natura locale che possono trovare soluzione attraverso il solo rapporto fra le sezioni di Forza armata o Corpo armato, gli organi intermedi e gli organi di base della rappresentanza e le autorità militari competenti”.
7. Il sistema così articolato non soddisfa le esigenze di salvaguardia del diritto di libertà sindacale così come garantito dall’art. 11 CEDU e dall’art. 5 della Carta sociale europea per le ragioni indicate di seguito.
8. In primo luogo, manca un soggetto autenticamente sindacale, giacché i tre livelli di organismi di rappresentanza sono, a tutti gli effetti, organi di natura pubblicistica, direttamente “istituiti” da legge dello Stato. La natura pubblicistica è peraltro confermata alla luce di due elementi: a) gli organismi si riuniscono nell’ambito dei luoghi militari o comunque destinati al servizio; e b) ai componenti dei CoCeR spettano i compensi previsti dall’art. 1 del d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 5 (i c.d. gettoni di presenza), con la conseguenza che lo svolgimento di attività rappresentative è considerato a tutti gli effetti come “servizio”. In proposito, significativamente l’OSCE ha rilevato che, in un sistema in cui gli organi di rappresentanza sono imposti dall’alto, il “difetto di responsabilità democratica” nei confronti dei soggetti rappresentati incide negativamente sulla credibilità stessa degli organi e sulla loro capacità di farsi autorevolmente portavoce degli interessi dei membri delle forze armate (cfr. OSCE, Handbook, cit., p. 65).
9. Stante la natura profondamente gerarchizzata dell’intera struttura rappresentativa, gli organismi in parola difettano anche dei caratteri dell’autonomia e dell’indipendenza, elementi essenziali di qualsivoglia associazione sindacale.
10. Gli organismi di rappresentanza non sono soggetti di diritto, mancano radicalmente della stessa capacità giuridica e sono, pertanto pacificamente privi di legittimazione processuale (cfr., ad esempio, Trib. Torino, Sez. IV pen., ordinanza del 31 maggio 2013, R.G. 5230/12, con la quale il Tribunale ha escluso la costituzione di parte civile del CoBaR della GdF Piemonte e il CoIR dell’Arma dei Carabinieri nel processo NO-Tav, ammettendo invece tutti i sindacati della Polizia di Stato). Gli organismi sono parimenti privi di autonomia decisionale e finanziaria. Non possono richiedere pareri a esperti e non possono neanche curare la formazione dei militari.
11. L’istituzione, l’elezione (ivi inclusa la determinazione della procedura elettiva) e la composizione numerica di tali organismi sono predeterminate dai rispettivi comandi militari in applicazione degli artt. 875 e 933 del d.P.R. n. 90/2010 e sono modificabili solo con decreto del Ministero della Difesa e/o del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
12. I pubblici poteri hanno una diretta influenza sulle cariche e sui procedimenti elettorali. In passato si sono registrati episodi di sospensione degli stessi e di proroga degli organismi in carica, in spregio della durata triennale stabilita per legge e dell’obbligo di indizione dei procedimenti elettorali prima della scadenza degli organi in carica.
13. Nel 2002, difatti, con determinazione n. 8/2988 del 21 gennaio, il Capo di Gabinetto del Ministero della difesa ha disposto la sospensione sine die dell’attività elettorale in corso e la proroga degli organi di rappresentanza scaduti, giustificando la misura con l’esigenza di assicurare l’avvio delle trattative per le attività di concertazione relative al quadriennio normativo 2002-2005 e al biennio economico 2002-2003, trattative che avrebbero potuto svolgersi anche se il rinnovo degli organi avesse seguito il calendario già stabilito. Tale atto e le conseguenti determinazioni dello Stato Maggiore della difesa e del Comando dell’ufficio rapporti con la rappresentanza militare sono stati impugnati dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio che, in sede cautelare, ha accolto la sospensiva per far sì che fosse stabilito il calendario dei procedimenti elettorali per l’anno 2002 (cfr. doc. n. 9 allegato al ricorso nel giudizio a quo).
14. Negli ultimi anni, poi, si sono succedute, del tutto arbitrariamente, numerose proroghe del mandato dei componenti in carica dei Consigli della rappresentanza militare. Ciò dimostra, ancora una volta, come la rappresentanza militare sia ben lontana dal poter garantire gli interessi morali e materiali dei soggetti rappresentati, essendo totalmente asservita alle volontà dei vertici ministeriali e delle gerarchie militari con cui, invece, dovrebbe confrontarsi.
15. Sempre in tema di procedimenti elettorali, si evidenzia il carattere estremamente limitato delle forme di propaganda elettorale. Ai sensi dell’art. 892 del d.P.R. n. 90 del 2010, ogni eleggibile può rendere noti solo nei luoghi militari gli orientamenti personali secondo i quali, se eletto, intende assolvere il suo mandato. La manifestazione del pensiero è, inoltre, concessa esclusivamente nel corso di un’adunata unica di categoria convocata dal comandante in appositi locali nei quali è fatto divieto di utilizzo di materiali, cartelloni, video, diapositive e scritte murali.
16. Il carattere gerarchizzato della struttura di rappresentanza è confermato anche dal fatto che gli incontri tra gli organi rappresentativi ai vari livelli (di base, intermedio e centrale) sono ammessi solo previo coordinamento con l’autorità militare corrispondente (art. 928 del d.P.R. n. 90/2010). Le forme e le modalità di trattazione delle materie di competenza degli organi di rappresentanza devono essere concordate con i comandi e gli organi dell’amministrazione militare, garantendo, così, un raccordo fra le diverse articolazioni della rappresentanza e la struttura gerarchica dell’ordinamento militare.